ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ВОЗДУШНОГО ДВИЖЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ)
04.09.2002 08:31
Дюкарев В. В., подполковник юстиции, начальник юридической службы объединения ВТА, адъюнкт Военного университета Минобороны Российской Федерации
Введение
Использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляется перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность, которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.
Организация использования воздушного пространства, контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства осуществляется органами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее именуется - Единая система или ЕС ОрВД РФ), специально уполномоченным органом в области обороны в части выявления воздушных судов-нарушителей, а также органами пользователей воздушного пространства - органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) в установленных для них зонах и районах (1).
Система организации воздушного движения Российской Федерации по своим географическим масштабам не имеет аналогов в мире.
Поданным Научного экспериментально-исследовательского управления Министерства обороны Российской Федерации (далее именуется - НЭИУ Минобороны РФ) российское воздушное пространство охватывает свыше 25 млн. кв. км, включая 9 млн. кв. км над открытыми водами и в полярной области. Общая протяженность воздушных трасс составляет более 600 тыс. км, в том числе 125 тыс. км воздушных трасс для международных полетов. Единая система ежедневно обслуживает более 7, 5 тыс. полетов (транзитных или начинающихся примерно в 400 гражданских аэропортах, в том числе около 30 международных). По интенсивности воздушного движения над своей территорией Россия уступает только США (2).
Единая система, являясь составной частью авиационной транспортный системы страны, была создана в феврале 1973 года и функционирует по настоящее время.
В пояснительной записке по ЕС ОрВД РФ Управления по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Министерства обороны Российской Федерации (далее именуется - Управление по ИВП и УВД Минобороны РФ) говорится, что создание Единой системы существенно повысило эффективность и безопасность использования воздушного пространства, возросли экономические показатели грузопассажирских воздушных перевозок. Значительно сократилось количество введений режимов и кратковременных ограничений на воздушных трассах и в районах аэропортов, что позволило по сравнению с 1972 годом (годом, предшествующим созданию ЕС УВД) в 13-14 раз сократить полное годовое время ограничений, вводимых на полеты гражданских воздушных судов. Внедрение в эксплуатацию автоматизированных систем управления в ряде районов УВД и на гражданских аэродромах ("Теркас", "Трасса", "Стрела", "Старт", "Старт-2") позволило повысить пропускную способность воздушного пространства в среднем на 25-30 %, безопасность воздушного движения - в 2-3 раза.
Являясь одной из наиболее сложных систем управления в стране, Единая система:
функционирует в воздушном пространстве над площадью, составляющей более 25 млн. кв. км;
обслуживает более 30 ведомств - основных пользователей воздушного пространства и более 300 отечественных и 250 зарубежных авиакомпаний;
включает в себя около 600 тыс. км воздушных трасс и более 2500 аэродромов; имеет 135 центров ЕС ОрВД РФ (3).
В настоящее время Единая система находится в критическом состоянии из-за физической изношенности и моральной устарелости большей части оборудования и технических аэронавигационных средств, хронических неплатежей за аэронавигационное обслуживание (АНО) значительной части российских пользователей воздушного пространства и пользователей из стран СНГ, резкого сокращения бюджетных дотаций на поддержание и развитие системы.
Неурегулированность системы взаимоотношений пользователей воздушного пространства и органов, регулирующих организацию воздушного движения, приводит к тому, что количество нарушений порядка использования воздушного пространства не уменьшается. Анализ, проведенный Управлением по ИВП и УВД Минобороны РФ и Управлением государственного регулирования организации воздушного движения Федеральной службы воздушного транспорта России в первом полугодии 2000 года показывает, что основными видами нарушений порядка использования воздушного пространства (далее именуется - ИВП) являются:
1. ИВП без заявки, уведомления органов ВВС и ПВО, ранее или по истечении срока действия заявки;
2. ИВП без разрешения соответствующего органа ЕС ОрВД;
3. Несоблюдение условий ИВП, установленных оперативным органом ЕС ОрВД;
4. Полет российского воздушного судна, не отвечающего на запрос по системе государственного радиолокационного опознавания;
5. Несоблюдение правил пересечения границы РФ и порядка ИВП приграничной полосы;
6. Посадка воздушных судов на незапланированный (незаявленный) аэродром (площадку, район);
7. Несанкционированное органом ОрВД (управления полетами) отклонение воздушного судна за пределы границ воздушной трассы и местной воздушной линии и маршрута;
8. Несоблюдение воздушным судном правил вертикального, продольного и бокового эшелонирования.
Одной из основных причин нарушений является отсутствие надежного уровня взаимодействия и обмена информацией между центрами ЕС ОрВД РФ и органами УВД сопредельных государств (4).
Существующая организационная разобщенность Единой системы, несоответствие прав и ответственности по ее элементам не позволяют надеяться на то, что она сможет справиться с имеющимися проблемами без радикальной реорганизации.
Все это делает крайне актуальной задачу поиска путей такой реорганизации.
По глубокому убеждению автора, вектор развития Единой системы организации воздушного движения страны должен быть направлен на достижение оптимума в двух категориях отношений: "государство - организация воздушного движения" и "военное - гражданское в системе организации воздушного движения", то есть совершенствование организационно-институциональной и организационно-функциональной структур, а целесообразные пути совершенствования Единой системы в соответствии с Концепцией модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее именуется - Концепция) должны быть определены в процессе проведения научных исследований (5).
Близкие по своей сути (но не по остроте) проблемы возникали во многих странах мира. Уже беглое ознакомление с некоторыми материалами накопленного ими опыта (подробнее ниже) дает автору основание судить о том, что - при всем многообразии форм решения указанных проблем в разных странах - общая логика осуществленных (или готовящихся) преобразований систем организации воздушного движения достаточно близка. При этом мировой опыт преобразования этих систем может выступать лишь определенным ориентиром. Конкретные формы и методы реорганизации Российской системы организации воздушного движения должны определяться имеющейся в Российской Федерации законодательной базой и другими специфическими чертами как самой системы, так и российской экономики в целом.
История развития Единой системы
Регулирование системы всегда было одним из наиболее важных и трудно решаемых вопросов. Это обусловлено тем, что система по своей сути является военно-гражданской, и одна из важнейших задач регулирования - нахождение разумного компромисса между интересами военного и гражданского ведомств.
В бывшем СССР функции регулирования воздушного движения были распределены между Министерством обороны (в лице Военно-воздушных сил), Министерством гражданской авиации и координирующим органом - Междуведомственной комиссией Единой системы управления воздушным движением, состоящей из представителей указанных министерств. При этом главенствующая роль в регулировании системы всегда принадлежала военным.
В Постановлении Совета Министров СССР от 22 марта 1984 года N 251 "Об утверждении Положения об использовании воздушного пространства СССР" (6) отмечалось, что структура воздушного пространства СССР утверждается соответствующими органами Министерства обороны.
Постановлением Совета Министров СССР от 1 декабря 1983 года N 1126 утверждено Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР (в дальнейшем измененное и дополненное Постановлением Совета Министров СССР от 16 июля 1986 года N 830). Положение определяло, что в состав Единой системы управления воздушным движением СССР (далее именуется - ЕС УВД СССР) входят Междуведомственная комиссия ЕС УВД СССР, зональные междуведомственные комиссии ЕС УВД СССР и центры ЕС УВД СССР. Органы ЕС УВД СССР предназначены для организации, планирования и координирования использования воздушного пространства СССР, непосредственного управления полетами воздушных судов, контроля за соблюдением порядка использования воздушного пространства СССР и соблюдения режима полетов, обеспечения безопасности и регулярности воздушного движения в пределах установленных для них районов и зон.
Междуведомственная комиссия ЕС УВД СССР является общесоюзным органом, состоит при Главнокомандующем Военно-воздушными силами--заместителе Министра обороны - и осуществляет общее руководство органами ЕС УВД СССР.
Зональные междуведомственные комиссии создаются при командующих военно-воздушными силами военных округов и предназначены для рассмотрения и подготовки, а также выработки мероприятий, связанных с выполнением в установленных зонах задач, возложенных на ЕС УВД СССР.
На центры Единой системы возлагаются планирование и координирование использования воздушного пространства, непосредственное управление полетами воздушных судов, контроль за соблюдением порядка использования воздушного пространства и соблюдением режима полетов, обеспечение безопасности воздушного движения в пределах установленных для них районов и зон. Функции и структура центров Единой системы, права и обязанности должностных лиц этих центров определяются Положением о центрах Единой системы управления воздушным движением СССР, утвержденным совместным приказом Главнокомандующего Военно-воздушными силами и Министра гражданской авиации СССР от 9 марта 1988 г. N 89/43. В ст. 9 Положения указано, что военные и гражданские секторы центров при выполнении задач взаимодействуют между собой и с ведомственными органами, осуществляющими деятельность, связанную с использованием воздушного пространства; порядок взаимодействия определяется специальными инструкциями, которые разрабатываются совместно начальниками секторов центров, согласовываются с заинтересованными ведомствами и утверждаются соответствующими инстанциями (7).
Таким образом, в бывшем СССР действовала иерархированная структура центров ЕС УВД: главный центр, зональный центр, вспомогательный зональный центр, районный центр, вспомогательный районный центр, вспомогательный районный центр с правами и без права непосредственного УВД; каждый из указанных центров состоял из двух секторов - военного и гражданского или одного гражданского. Кроме того, в районах аэродромов в зависимости от их назначения располагались военные или гражданские аэродромные диспетчерские пункты. Штат военных секторов центров УВД состоял из кадровых военнослужащих, гражданских секторов - из сотрудников Управлений гражданской авиации и авиапредприятий, входящих в систему Министерства гражданской авиации СССР.
Положение о центрах ЕС УВД и порядок разработки инструкций по взаимодействию военных и гражданских секторов действуют и сегодня (в начале 90-х годов в состав Единой системы входили: 1 главный центр, 8 зональных центров, 6 вспомогательных зональных центров, 73 районных центра, 41 вспомогательный районный центр, 18 вспомогательных районных центров без права непосредственного УВД, более 400 аэродромных пунктов УВД (гражданских)).
К концу 80-х - началу 90-х годов количество регулирующих организацию воздушного движения органов существенно возросло. Такой рост прежде всего был обусловлен тем, что за гражданскую часть системы стало отвечать не узкоспециализированное Министерство гражданской авиации, а широкопрофильное Министерство транспорта. Это привело к тому, что в рамках Министерства транспорта функции регулирования и ответственность за систему были поделены между:
1) Комиссией по регулированию воздушного движения (Росаэронавигацией), которая несла основную ответственность за организацию воздушного движения, и прежде всего всю полноту ответственности за безопасность воздушного движения;
2) Департаментом воздушного транспорта, который отвечал за открытие новых воздушных линий и установление планов и расписаний движения гражданских воздушных судов;
3) Генеральной дирекцией по модернизации системы организации воздушного движения - специализированным органом, созданным для осуществления технической модернизации системы.
При этом право распоряжения деньгами, поступающими от пользователей воздушного пространства, формально принадлежит Министерству транспорта.
Военная часть Единой системы практически не претерпела организационных изменений. Как и в бывшем СССР, основные права в части ее регулирования, прежде всего по планированию использования воздушного пространства (ИВП) и установлению запретов на ИВП, принадлежат Военно-воздушным силам (ВВС) Министерства обороны РФ.
Однако ситуация в части регулирования Единой системы усугубляется в то время тем, что:
1. Многие документы, регламентирующие функции и взаимоотношения военной и гражданской частей системы, устарели и частично не выполняются;
2. Ряд основополагающих документов вообще отсутствует (в частности, Воздушный кодекс Российской Федерации, Положение о Росаэронавигации);
3. Разделение функций, полномочий и ответственности за организацию воздушного движения между различными ведомствами и их подразделениями находится в процессе непрерывного изменения.
Таким образом, к началу 90-х годов в системе организации воздушного движения России налицо отсутствие единого контура регулирования и нарушение в ней баланса прав и ответственности.
Ликвидация Министерства гражданской авиации и разделение его подведомственных структур на самостоятельные авиапредприятия и аэропорты привели к растаскиванию служб Управления воздушным движением по отдельным предприятиям, что поставило Единую систему на грань развала. В качестве противодействия указанным дезинтеграционным процессам с 1992 года из авиапредприятий и аэропортов началось выделение предприятий по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением (далее именуется- ИВП и УВД). К середине
90-х годов образовано 33 предприятия, под управлением которых находится 84% воздушного пространства России, отнесенного к компетенции гражданской части Единой системы.
Однако противодействие авиапредприятий и аэропортов выделению предприятий по ИВП и УВД послужило причиной отсутствия надлежащей планомерности в образовании последних. Это, в свою очередь, привело к нерациональности построения указанных предприятий. Наряду с предприятиями, образованными на базе зонального и нескольких районных центров и обслуживающими огромные территории, созданы предприятия на базе одного аэродромного диспетчерского пункта и обслуживающие только район аэродрома
Кроме того, согласно действующему законодательству предприятия являются самостоятельными хозяйствующими субъектами. Как следствие - произошла определенная потеря управляемости оперативными органами Единой системы со стороны государства. Контур управления этой системой сохраняется в определенной степени по инерции, благодаря изначальной дисциплинированности директоров предприятий.
В результате Единая система превратилась в неоднородный набор самостоятельных субъектов, хозяйственная деятельность которых частично координируется Росаэронавигацией, не предназначенной как подразделение федерального органа исполнительной власти для этой роли.
Как уже было отмечено выше, образование предприятий по ИВП и УВД путем выделения из авиапредприятий и аэропортов соответствующих имущественных комплексов вызывало и вызывает противодействие последних. Это обусловлено тем, что наличие служб управления воздушным движением выгодно некоторым предприятиям.
Однако, так как деятельность по управлению воздушным движением не является основной для авиапредприятий и аэропортов, а имущество и оборудование, относящиеся к ИВП и УВД, находятся у аэропортов и авиапредприятий во временном пользовании, у них нет заинтересованности поддерживать это имущество и оборудование в нормальном состоянии, не говоря уже о его обновлении. То есть финансирование авиапредприятиями и аэропортами деятельности по управлению воздушным движением осуществляется по остаточному принципу в объеме существенно меньшем, чем выручка от аэронавигационного обслуживания.
В результате сложилась следующая ситуация.
1. Не произошло полного выделения служб по ИВП и УВД из состава авиапредприятий и аэропортов.
2. В ряде случаев при выделении предприятий по ИВП и УВД часть имущества, относящегося к управлению воздушным движением, осталась у соответствующих авиапредприятий и аэропортов.
3. Все оборудование по управлению воздушным движением, как переданное, так и не переданное предприятиям по ИВП и УВД, находится в крайне изношенном состоянии.
Последнее обусловлено еще и тем, что долгие годы из-за недостаточного финансирования поддержание Единой системы осуществлялось в основном путем продления ресурса эксплуатируемого оборудования. В результате доля оборудования, работающего на продленном ресурсе, уже в начале 90-х годов составила около 30%, а доля морально устаревших средств и систем - более 80% от общего объема. Автоматизированные системы управления Ростовской области, Поволжья, Западной Сибири, Хабаровского края, Московского региона полностью выработали свой ресурс.
Финансирование развития ЕС УВД СССР полностью осуществлялось из государственного бюджета через Министерство обороны и Министерство гражданской авиации.
После распада СССР финансирование системы продолжалось из госбюджета, однако общий дефицит российского бюджета не мог не сказаться на объемах финансирования системы.
Так, в 1993 г. (пик обострения проблемы) из заявленных 44, 8 млрд. руб. принято в законе о бюджете 44, 8 млрд. руб., получено 13, 5 млрд. руб. (33% от заявки), а в 1994 г. из заявленных 504 млрд. руб. принято в законе о бюджете 106, 8 млрд. руб., получено 59, 8 млрд. руб. (12% от заявки).
В такой ситуации была осуществлена попытка перевести Единую систему на режим самофинансирования. 3 мая 1994 года Правительством Российской Федерации принято Постановление N 424 (8), установившее, что плата за аэронавигационное обслуживание (АНО) пользователей воздушного пространства взимается Росаэронавигацией и направляется ею исключительно на финансирование функционирования и развития системы организации воздушного движения.
Однако такое решение проблемы является паллиативным. С одной стороны, Росаэронавигация в отсутствие единого хозяйственного органа, отвечающего за оперативную деятельность и развитие системы, вынуждена выполнять не свойственные и не соответствующие ее статусу централизованные хозяйственные функции. А именно - заключение соглашений с пользователями воздушного пространства РФ, взимание платы за аэронавигационное обслуживание, распределение в Единой системе финансовых ресурсов, закупка оборудования. То есть Росаэронавигация, совмещая функции органа государственного регулирования и хозяйствующего субъекта, вынуждена активно вступать в правовые отношения, не являясь при этом юридическим лицом (субъектом права).
С другой стороны, до сих пор четко не определено, кому принадлежат деньги, взимаемые с пользователей, - государству (бюджету) или предприятиям, которые оказывают услуги по аэронавигационному обслуживанию (Росаэронавигации они не могут принадлежать в силу ее статуса). Это вызывает проблемы учета, уплаты налогов, таможенных пошлин и т. п.
При этом в сложившейся ситуации четкое определение хозяина денег не устраняет ряда важных проблем.
Если деньги будут признаны бюджетными, то финансирование предприятий по ИВП и УВД неизбежно будет осуществляться по жестким сметам, что вызовет стагнацию, неизбежную при затратном финансировании. Кстати говоря, указанный недостаток бюджетного финансирования присущ не только России, но об этом ниже. В то же время бюджетное финансирование в России имеет свою специфику. Хронический дефицит бюджета дает веские основания сомневаться, что средства, полученные за аэронавигационное обслуживание, пройдя через госбюджет, вернутся в систему. Кроме того, очевидно, что та часть денег, которая дойдет до Единой системы, будет поступать крайне неравномерно, с большими задержками (попутно инфлируя).
Признание денег собственностью предприятий влечет за собой проблему проведения единой политики поддержания и развития системы ОрВД. Система является единым технологическим комплексом. Поэтому обеспечение экономической эффективности системы в целом зачастую требует наличия в системе планово-убыточных элементов. Кроме того, для обеспечения притока дополнительных средств в систему необходимо открытие новых трасс, а следовательно, централизованные капитальные вложения. При этом потребуется привлечь значительные кредитные ресурсы, возвратность которых в сложившейся ситуации может быть прогарантирована только будущими поступлениями от аэронавигационного обслуживания.
Таким образом, анализ состояния Единой системы начала 90-х годов позволяет сделать следующие выводы.
1. В Единой системе отсутствует единый контур государственного регулирования.
2. Полномочия принятия решений и ответственность за их последствия не сбалансированы.
3. Нормативная база относится к несуществующей уже во многом структуре, то есть значительно устарела.
4. Процесс отделения системы организации воздушного движения от авиапредприятий и аэропортов еще не завершен.
5.В системе нет субъекта централизованного хозяйственного управления.
6. Оборудование управления воздушным движением практически выработало свой ресурс.
7. Финансирование функционирования и развития Единой системы осуществляется на неопределенной правовой основе.
8. Все это свидетельствует о критическом положении в области организации функционирования Единой системы.
Фактически Единая система работает не благодаря, а несмотря на то, как она организована (9).
Поиск выхода из кризиса
В сложившейся ситуации идет поиск путей выхода из кризиса.
30 апреля 1993 года Совет Министров - Правительство Российской Федерации принимает Постановление N 403 "О модернизации Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации" (10), которым обязывает Министерство транспорта и Министерство обороны Российской Федерации совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами провести с 1993 по 2005 год модернизацию Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД), включающей в себя систему организации использования воздушного пространства, систему организации потоков воздушного движения и систему управления воздушным движением с их организационными структурами; разработать и представить в установленном порядке до 30 мая 1993 года программу модернизации ЕС ОрВД с учетом результатов работ по созданию единого радиолокационного поля страны, предложений международного концорциума "ГАТСС", французской фирмы "Томсон-ЦСФ" и других работ по модернизации ЕС ОВД, осуществляемых отечественными, иностранными и совместными предприятиями, в том числе российско-итальянским совместным предприятием "Буран".
Для координации гражданской и военной частей системы организации воздушного движения Постановлениями Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 года N 698 (11) и Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 года N 1148 "О системе управления воздушным движением Российской Федерации" (утверждены Положения "О Единой системе управления воздушным движением Российской Федерации" и "О Межведомственной комиссии по УВД РФ" (12) ) образована (а точнее, восстановлена) Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Российской Федерации. Однако ее координирующая роль несопоставима со значением Междуведомственной комиссии Единой системы управления воздушным движением, существовавшей в СССР. Это обусловлено прежде всего усилением коммерческой ориентации системы организации воздушного движения и ослаблением позиций военных. Кроме того, под эгидой ПВО существует Межведомственная комиссия системы разведки и контроля воздушного пространства, а в конце 1994 г. создана Межведомственная комиссия по использованию аэродромной сети на территории РФ, руководимая Главнокомандующим ВВС. Отдельные функции государственного регулирования выполняет Межгосударственный авиационный комитет.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 года N 324 "О совершенствовании функционирования и развития системы организации воздушного движения в Российской Федерации" (13) устанавливается, что аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации осуществляется на основании соглашений, заключаемых от имени государства Министерством транспорта Российской Федерации (Комиссией по регулированию воздушного движения), с этими пользователями (за исключением Министерства обороны Российской Федерации в части специальных полетов); предприятия, осуществляющие аэронавигационное обслуживание, как занимающие доминирующее положение в этой области, не вправе отказываться от заключения в установленном порядке государственных контрактов.
Наконец, Правительство Российской Федерации Постановлением от 20 апреля 1995 года N368 "О Федеральной программе модернизации ЕС ОрВД на период до 2005 года" (14) определяет стратегию модернизации ЕС ОрВД и перечень мероприятий по ее организационно-функциональному и техническому совершенствованию в соответствии с Основными положениями военной доктрины Российской Федерации и концепции CNS/ATM ИКАО.
С 1 апреля 1997 года вводится в действие Воздушный кодекс Российской Федерации. Это очень важный и с точки зрения своего времени прогрессивный документ. Он включает в себя целый ряд разделов и положений, которые подробно регламентируют административные правоотношения в области авиации, ранее регулировавшиеся преимущественно ведомственными нормативными актами. При этом в Кодексе, с одной стороны, повышено внимание к определению строгих рамок компетенции органов государственного управления авиацией, а с другой - из гражданско-правовой части Кодекса исчезли императивные нормы, ограничивавшие свободу хозяйственной деятельности авиапредприятий, исключена монополия государства на принадлежность воздушных судов. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (15).
В развитие Кодекса Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 года N 360 (16) поручено осуществлять подготовку федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил Федеральной авиационной службе России, Министерству обороны Российской Федерации, Министерству экономики Российской Федерации (в настоящее время - Российское авиационно-космическое агентство (17)) и Межгосударственному авиационному комитету.
Тем временем становится очевидным, что многообразие регулирующих органов, когда-то игравшее прогрессивную роль, становится тормозящим фактором. Возникает необходимость объединения разрозненной деятельности в области авиации хотя бы по отраслевому принципу. В 1996 году во исполнение указа Президента Российской Федерации (18) образуется Федеральная авиационная служба России, на которую возлагается осуществление государственного управления гражданской авиацией и организацией воздушного движения, а также выполнение специальных исполнительных, контрольных, разрешительных, регулирующих и других функций в этих сферах.
Федеральная авиационная служба России становится правопреемником:
Департамента воздушного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации;
Комиссии по регулированию воздушного движения (Росаэронавигация) Министерства транспорта Российской Федерации;
Генеральной дирекции по модернизации единой системы организации воздушного движения Министерства транспорта Российской Федерации (19).
Однако дальнейшее упорядочение положения дел в авиационной отрасли выдвинуло на первый план проблему организации деятельности сформировавшихся к концу 1999 года многочисленных предприятий и учреждений, обслуживающих воздушное движение России.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 1999 года N 1319 образована Федеральная служба воздушного транспорта России, которая помимо функций бывшей Федеральной авиационной службы России наделена еще и надзорными функциями; осуществляет их в отношении всех юридических и физических лиц, осуществляющих, обеспечивающих или обслуживающих воздушные перевозки. В ведении Федеральной службы воздушного транспорта России находятся 192 государственных унитарных предприятия и федеральных государственных учреждений (20).
Мировой опыт
Анализ мирового опыта организационно-экономических преобразований национальных систем ОрВД, проведенный НЭИУ Минобороны Российской Федерации (21), позволяет сделать вывод о том, что брак между УВД и государственной службой никогда не был счастливым.
В соответствии с Чикагской конвенцией 1944 г. каждое государство, обладая полным и исключительным суверенитетом над своим воздушным пространством, одновременно несет и всю полноту ответственности за обеспечение безопасности полетов в его пределах.
Становление органов, отвечающих за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства, в большинстве стран мира (за исключением Швейцарии, где развитие пошло путем создания негосударственных структур, начиная с 1931 года) исходило из прямолинейной трактовки данного положения Чикагской конвенции: считалось естественным и необходимым, чтобы институциональная форма системы организации воздушного движения (ОВД) была непосредственно связана с государственной ответственностью за безопасность воздушного движения. В соответствии с этим функции ОВД относились к государственной компетенции, а органы ОВД носили статус государственных служб и финансировались из государственного бюджета.
Накопленная практика развития структур ОВД привела к переосмыслению самих принципов организации соответствия между ответственностью государства за обеспечение безопасности воздушного движения и эффективной степенью участия государства в системе ОВД.
Логика преобразований едина: ответственность государства за безопасность воздушного движения не влечет за собой необходимости организации и системы ОВД в форме государственной службы. Более эффективной является форма, обеспечивающая сочетание частного предпринимательства и государственного контроля. Это позволяет надеяться на то, что при всей специфике ситуации в России данный опыт может оказать неоценимую помощь в ходе реорганизации служб ОрВД РФ.
Основной причиной преобразования национальных служб ОВД является то, что огромный опыт привел ведущих специалистов в этой области к выводу о недостаточной эффективности функционирования финансируемых из бюджета государственных служб ОВД и о необходимости их реорганизации.
Низкая эффективность деятельности традиционно организованных служб ОВД связана со спецификой работы государственных служб, финансируемых из бюджета. Здесь можно выделить следующие факторы:
1. Организация государственных закупок и контроля за ними в развитых странах представляет собой многоэтапный процесс с перекрестным контролем со стороны органов как исполнительной, так и законодательной власти. Это затягивает процесс государственных закупок, делает его негибким и малоэффективным.
2. Принятие решений о закупках непосредственно государственными органами и утверждение их на законодательном уровне ведет к тому, что эти решения становятся зависимыми от политических и лоббистских факторов в ущерб их технической целесообразности и экономической эффективности.
3. Сметное финансирование служб ОВД из государственного бюджета порождает целый ряд негативных последствий для системы:
выделение бюджетных средств чаще связано с такими факторами, как: состояние бюджета (уровень бюджетного дефицита), конкуренция между различными государственными программами и лоббирующими их силами, чисто политическими факторами межпартийной и межфракционной борьбы, чем с реальными потребностями системы и запросами пользователей воздушного пространства. Это является причиной постоянно возникающего дисбаланса (недостатка или избытка) средств в системе ОВД и невозможности планировать развитие средств ОВД в соответствии с запросами пользователей. И в том, и в другом случае реакция работников государственных служб ОВД типично бюрократическая - либо урезание абсолютно необходимых элементов сметы расходов, либо быстрое расходование "избыточных" средств в конце года - независимо от целесообразности этих расходов. При этом в системе отсутствует заинтересованность в снижении затрат на ее поддержание и развитие;
отсутствует заинтересованность системы в проведении гибкой и эффективной тарифной политики, способствующей в условиях существующей конкурентной борьбы привлечению новых пользователей воздушного пространства;
не используются возможности, связанные с привлечением средств пользователей воздушного пространства для освоения новых трасс, позволяющих сокращать время полета;
отсутствуют необходимые условия для формирования долгосрочной кредитной политики, основанной на принципах максимально быстрого развития и модернизации системы в условиях ее самоокупаемости;
отсутствует заинтересованность в разработке новых видов услуг, предлагаемых пользователям воздушного пространства.
4. Статус государственных служащих привязывает оплату труда работников служб ОВД к нормам, устанавливаемым государством. При высокой напряженности труда диспетчеров управления воздушным движением это приводит к значительной текучести кадров (уходу работников в коммерческие структуры). В связи с этим система ОВД несет большие дополнительные расходы, связанные с высокой стоимостью подготовки высококвалифицированных диспетчеров, что далеко не покрывается суммой экономии на заработной плате.
5. Будучи государственными служащими, руководящее ядро служб ОВД в большей степени ориентируется на требования вышестоящих органов управления, чем на запросы пользователей воздушного пространства, внутренние потребности системы и решение задач повышения ее эффективности. Это особенно сказывается на качестве обслуживания пользователей воздушного пространства: велики задержки при взлете и посадке воздушных судов, не ведется регулярной работы по спрямлению и оптимизации полетных трасс.
Указанные выше причины недостаточно эффективного функционирования государственных служб ОВД в большей или меньшей степени характерны практически для всех стран, проводящих (или уже закончивших) реорганизацию системы.
При общности причин, заставивших многие страны осуществить радикальное преобразование служб ОВД (или готовиться к ним), общей является и логика планируемых (или осуществленных) мер. Это:
преобразование государственных бюджетно-финансируемых служб ОВД в Корпорации (компании), отличающиеся по организационно-правовой форме, но в любом случае действующие на основе частного права и ориентирующиеся на режим самоокупаемости (что предполагает покрытие расходов на поддержание и развитие системы ОВД за счет платы за аэронавигационное обслуживание);
то, что при различии организационно-правовых форм существующих или планируемых Корпораций ОВД государство (в лице различных своих органов) остается их владельцем и контролирует важнейшие процессы: назначение в состав Совета директоров, определение стратегии развития системы ОВД, общий контроль за тарифной политикой, - не вмешиваясь в вопросы оперативного управления. Изолированной (от Корпорации) функцией государства остается - определение норм, обеспечивающих безопасность полетов, и контроль за их выполнением, сертификация технических средств, аттестация (лицензирование) деятельности;
необходимость, чтобы бюджет Корпорации был отделен от государственного бюджета, что означает: самостоятельное планирование доходной и расходной частей своего бюджета; взаимодействие с пользователями воздушного пространства как предмет договорных отношений в пределах установленных государством норм; самостоятельное определение инвестиционной политики, адекватной задачам поддержания установленных государством норм, касающихся безопасности воздушного движения; ответственность государства по обязательствам Корпорации лишь в пределах средств, внесенных им в уставной капитал последней; исключение ответственности Корпорации по обязательствам государства.
Общепризнанным является также то, что создание автономной (от государства) организации ОВД не должно означать упразднения ответственности государства за безопасность воздушного движения.
Анализ мировых тенденций в области реорганизации государственных служб ОВД позволяет сделать следующие выводы:
1. Государственным службам ОВД, подчиняющимся нормам и правилам, регулирующим деятельность государственных органов управления, присущ целый ряд имманентных недостатков.
2. Большинство стран с высокоразвитой экономикой видит способ устранения этих недостатков путем создания Корпораций ОВД под решающим контролем государства, но действующих на основе частного права на принципах самоокупаемости.
3. Создание указанных Корпораций не означает отмены ответственности государства, осуществляющего суверенитет над воздушным пространством, за безопасность воздушного движения.
4. Опыт стран, уже образовавших такого рода Корпорации, свидетельствует о резком повышении эффективности их функционирования по сравнению с государственными службами ОВД.
Проведенный анализ ситуации, сложившейся в системе ОВД Российской Федерации, приводит к выводу о необходимости проведения срочного реформирования организационно-институциональной структуры системы ОВД РФ. Исследование возможностей, предоставляемых законодательной базой РФ, позволяет констатировать, что основные направления такого реформирования должны предусматривать:
1. Создание Государственной корпорации по управлению воздушным движением, контролю и использованию воздушного пространства Российской Федерации в виде холдинговой компании (находящейся - независимо от ее организационно-правовой формы - под полным государственным контролем) с возложением на нее ответственности за соблюдение установленных норм по обеспечению безопасности воздушного движения, а также функций, позволяющих Корпорации реально обеспечить их выполнение.
2. Образование (назначение) уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, ответственного за установление норм, касающихся системы ОВД, и контроль за их выполнением.
3. Формирование дочерних компаний Корпорации, непосредственно осуществляющих аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства.
4. Возложение на Корпорацию общесистемных функций, централизация которых позволит обеспечить целостность системы ОВД.
Создание Государственной корпорации позволит:
сохранить действенный государственный контроль за деятельностью системы;
снять с государственного бюджета бремя поддержания ее работоспособности;
обеспечить поток средств, необходимый для поддержания и развития системы ОВД;
развить инфраструктуру регионов;
обеспечить дополнительными конверсионными заказами российскую промышленность;
обеспечить интеграцию гражданских и военных служб ОВД в рамках Корпорации;
сохранить целостность системы ОВД путем образования холдинговой структуры с предоставлением ей общесистемных функций;
развить инфрастуктуру ОВД в форме, легко интегрируемой в мировую систему;
повысить безопасность воздушного движения;
более гибко реагировать на потребности пользователей воздушного пространства;
повысить эффективность системы ОВД в целом.
Совершенствование организационно-институциональной структуры
Рассматривая решения по совершенствованию организационно-институциональной структуры нашей, национальной, Российской системы организации воздушного движения, необходимо принять во внимание следующие обстоятельства:
существующее состояние оборудования системы ОВД представляет собой реальную угрозу безопасности воздушного движения в воздушном пространстве Российской Федерации;
государственный бюджет дефицитарен и перегружен обязательствами;
система ОВД в принципе самоокупаемая. Общий объем доходов, образующихся от платы за аэронавигационное обслуживание, достаточен для финансового обеспечения системы;
система ОВД обладает огромным экспортным потенциалом. Открытие новых трасс, техническое перевооружение и модернизация системы ОВД, повышение безопасности и регулярности полетов, увеличение пропускной способности способны компенсировать необходимые для этого финансовые вложения.
Суммируя болевые точки состояния системы, мировой опыт и экономические особенности существующей ситуации, можно сформулировать следующие требования к организационно-институциональной структуре системы ОВД.
Система должна работать на принципах самоокупаемости (отделенности от государственного бюджета).
Государственное регулирование деятельности системы должно быть отделено от непосредственного оказания услуг.
В организационной структуре системы должен быть заложен механизм проведения единой технической, технологической, финансовой и кадровой политики.
Необходимо четкое и сбалансированное распределение полномочий и ответственности между различными элементами системы.
У системы должны быть внутренние стимулы учета интересов пользователей воздушного пространства и повышения качества деятельности (безопасность, регулярность, пропускная способность).
Система должна быть управляема сверху донизу.
Изложенные выше требования к организационно-институциональной структуре системы ОВД однозначно обусловливают необходимость существования специальной организации, осуществляющей функции централизованного хозяйственного управления системой. Поскольку федеральный орган исполнительной власти, а тем более его подразделение не могут заниматься хозяйственной деятельностью от своего лица, Росаэронавигация в ее сегодняшнем состоянии не может быть признана такой организацией. Следовательно, необходимо в соответствии с действующим законодательством создать юридическое лицо, являющееся субъектом хозяйственной деятельности, действующее на основе частного права и имеющее возможность реализации единой экономической, технической, технологической и кадровой политики в сфере ОВД.
Общетеоретически создание соответствующего хозяйствующего субъекта возможно путем учреждения единой компании, осуществляющей как непосредственное предоставление услуг по ИВП и УВД, так и выполнение общесистемных функций. Однако масштабы России не позволяют считать данный вариант экономически эффективным. Управляемость в любой системе зависит от соответствия уровня принятия решения доступности и объему информации, необходимой для его принятия. Рациональное распределение полномочий и ответственности между различными уровнями принятия решений - краеугольный камень организации управления. Чрезмерная централизация компетенции ведет к игнорированию местных проблем и особенностей, увеличению времени принятия решений, подавлению инициативы на местах.
Требование иерархического построения системы ОВД может быть реализовано путем образования холдинговой (основной) компании, осуществляющей хозяйственное управление дочерними компаниями, предметом деятельности которых является оказание аэронавигационных услуг.
Согласно Временному положению о холдинговых компаниях (Приложение N 1 к Указу Президента РФ от 16.11.92 г. N 1392) холдинговая компания - это предприятие любой организационно-правовой формы, участвующее в капитале другого предприятия (дочернего общества) с правом решающего голоса, то есть безусловным правом принятия или отклонения определенных решений.
Гражданский кодекс РФ определяет основное общество (товарищество) как общество, имеющее право в силу преобладающего участия в капитале либо в соответствии с заключенным договором давать дочернему обществу обязательные для него указания и отвечающее солидарно с дочерним обществом по сделкам, заключенным последним во исполнение таких указаний (ст. 105 ГК РФ).
Возможны три варианта холдинговой организации системы ОВД:
1. Холдинговая компания (Корпорация) в форме унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, дочерние компании - в форме унитарных предприятий того же типа.
2. Холдинговая компания в форме акционерного общества, 100% акций которого находятся в федеральной собственности, дочерние компании - в форме акционерных обществ, 100% акций которых принадлежит холдинговой компании.
3. Холдинговая компания в форме унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, дочерние компании - в форме акционерных обществ, 100% акций которых являются составляющей имущественного комплекса (активов) холдинговой компании.
Решение о выборе конкретных организационно-правовых форм построения холдинговой структуры носит в настоящее время чисто политический характер. Дело в том, что пока еще отсутствует нормативная база, позволяющая провести детальный сравнительный анализ этих форм: не приняты ни Закон об акционерных обществах, ни Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
Гражданский кодекс РФ определяет только общее правовое положение юридических лиц соответствующих организационно-правовых форм.
Основным отличием федерального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, от акционерного общества, 100% акций которого находится в федеральной собственности, является право государства на имущество. Собственником имущества унитарного предприятия является государство, то есть государство имеет на него вещные права. Собственником имущества акционерного общества является само акционерное общество, а государство как акционер общества имеет на его имущество обязательственные права (ст. 48 ГК РФ).
Акционерные общества могут быть учредителями других хозяйственных обществ, в том числе дочерних (ст.ст. 66, 105 ГК РФ).
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие) (ст. 114 ГК РФ).
Существенными являются ограничения, накладываемые законодательством на распоряжение имуществом унитарного предприятия. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (ст. 295 ГК РФ).
Однако те же самые ограничения могут быть предусмотрены и в уставе акционерного общества - к компетенции представителя собственника (собрания акционеров, наблюдательного совета) может быть отнесено принятие решений по всем перечисленным выше вопросам.
Таким образом, имеющаяся в настоящее время нормативная база не дает оснований для обоснованного выбора варианта. Однако следует иметь в виду, что если организационно-правовая форма акционерного общества имеет достаточно четкие аналоги в международной практике, то унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, является во многом доморощенным образованием. Поэтому с точки зрения интеграции в мировую систему вариант акционерных обществ является более предпочтительным.
Порядок создания холдинговой структуры определяется выбором организационно-правовой формы.
В первом варианте (унитарное предприятие - унитарные предприятия) формирование структуры возможно единственным способом. Сначала ликвидируются существующие региональные предприятия по ИВП и УВД и на базе их общего имущественного комплекса создается Государственная корпорация в форме унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. Затем Корпорация создает дочерние предприятия, передавая им в хозяйственное ведение соответствующие части своего имущества.
Во втором варианте (акционерное общество - акционерные общества) формирование структуры возможно двумя способами: сверху и снизу. Сверху - это опять-таки ликвидация существующих юридических лиц и внесение их имущества в порядке оплаты уставного капитала Корпорации, создаваемой в форме акционерного общества. Затем учреждение Корпорацией дочерних обществ с передачей им соответствующего имущества в порядке оплаты их уставных капиталов. Способ снизу означает реорганизацию существующих государственных предприятий в акционерные общества, 100% акций которых принадлежит государству, а затем внесение этих акций в порядке оплаты уставного капитала Корпорации.
В третьем варианте (унитарное предприятие - акционерные общества) формирование структуры можно проводить опять-таки сверху и снизу. Его отличие от второго варианта состоит в том, что акции дочерних обществ будут находиться не в собственности, а в хозяйственном ведении Корпорации.
Способ создания холдинговой структуры сверху теоретически более правилен. Он позволяет централизованно решить болевые проблемы:
передачи имущества УВД в систему;
рационального разделения зон ответственности между дочерними компаниями;
Но как любое формирование структуры с нуля данный способ противоречит сложившейся логике становления системы. Прежде всего ликвидация уже существующих, действующих предприятий - процесс чрезвычайно болезненный. Другой недостаток данного способа - необходимость переходного этапа: сначала ликвидация, затем учреждение. Любая реорганизация связана со сбоями в процедурах осуществления деятельности. И чем дольше она продолжается, тем больше таких сбоев. Наконец, слияние имущественных комплексов в единый предполагает одновременное "слияние" и обязательств существующих юридических лиц, а при учреждении дочерних компаний им передаются только активы. То есть все существующие сейчас обязательства всех региональных предприятий управления воздушным движением становятся обязательствами Корпорации.
Исходя из этого, по мнению НЭИУ Минобороны РФ, представляется более целесообразным способ организации холдинговой структуры снизу: реорганизация государственных предприятий в акционерные общества и внесение соответствующих пакетов акций в порядке оплаты уставного капитала Корпорации. Однако в процессе реорганизации существующих в настоящее время предприятий в акционерные общества необходимо предусмотреть возможность слияния (присоединения) мелких предприятий (22).
Рассмотрим подробнее вопросы взаимодействия Корпорации с федеральными органами исполнительной власти, дочерними обществами и построения внутренней организационной структуры Корпорации.
При создании Корпорации важнейшим вопросом является четкое разграничение полномочий - прав и обязанностей Корпорации и общих функций государственного контроля и регулирования ее деятельности, которые останутся у федеральных органов исполнительной власти, поскольку, как уже отмечалось выше, в соответствии с Чикагской конвенцией о международной гражданской авиации 1947 г. ответственность за обеспечение безопасности полетов остается за государством, обладающим полным и исключительным суверенитетом над своим воздушным пространством.
Поэтому при любой из указанных выше форм организации Корпорации за государством в лице уполномоченного им органа (органов) исполнительной власти должны быть закреплены следующие функции:
проведение государственной политики в области управления воздушным движением, контроля и использования воздушного пространства Российской Федерации;
разработка норм в области безопасности полетов при организации и обеспечении системы ОВД в соответствии с требованиями международных стандартов и законодательства Российской Федерации;
осуществление контроля за соблюдением воздушного законодательства, требований к безопасности полетов, стандартов и норм, регламентирующих управление воздушным движением, контроль и использование воздушного пространства Российской Федерации;
установление федеральных правил, положений, стандартов и норм, определяющих порядок использования воздушного пространства Российской Федерации, организации управления воздушным движением;
контроль за соответствием пропускной способности системы управления воздушным движением потребностям пользователей воздушного пространства;
сертификация технических средств системы ОВД Российской Федерации;
выдача разрешений на эксплуатацию новых трасс;
приостановление эксплуатации средств и систем управления воздушным движением и навигации;
определение требований к уровню профессиональной пригодности кадров служб системы ОВД Российской Федерации;
лицензирование всех видов деятельности, связанной с безопасностью воздушного движения;
разработка мероприятий по мобилизационной подготовке и гражданской обороне в области в управления воздушным движением, контроля и использования воздушного пространства Российской Федерации;
контроль за тарифной политикой Корпорации, установление лимитов платы за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации;
контроль за соблюдением положений межгосударственных соглашений в области аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и выполнения обязательств, принятых в соответствии с международными договорами Российской Федерации по вопросам использования воздушного пространства и обслуживания воздушного движения;
расследование несчастных случаев и происшествий, связанных с аэронавигационным обслуживанием пользователей воздушного пространства Российской Федерации.
В свою очередь, на Корпорацию необходимо возложить ответственность за:
обеспечение установленных норм безопасности и регулярности полетов воздушных судов всех пользователей воздушного пространства при управлении воздушным движением в воздушном пространстве Российской Федерации;
обеспечение совместно с компетентными органами выполнения обязательств, принятых в соответствии с международными договорами Российской Федерации по вопросам использования воздушного пространства и управления воздушным движением;
интеграцию инфраструктуры системы ОВД Российской Федерации в международное сообщество;
планирование, координирование и управление воздушным движением;
установление порядка использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах всех пользователей;
обеспечение совместно с компетентными органами контроля за порядком использования воздушного пространства Российской Федерации;
комплексное использование радиолокационных систем, средств связи и иных технических средств в целях обеспечения безопасности и регулярности полетов воздушных судов всех пользователей;
открытие новых трасс;
организацию взимания платы за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации;
управление финансами, получаемыми в качестве платы за аэронавигационное обслуживание, исключительно в целях финансирования текущей деятельности и развития системы ОВД Российской Федерации;
формирование и проведение единой технической, кадровой и социальной политики системы ОВД Российской Федерации;
формирование и проведение экономической политики в области совершенствования аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации с учетом необходимости повышения уровня безопасности полетов при управлении воздушным движением;
привлечение и организацию использования финансовых средств российских и иностранных инвесторов, иных ресурсов для достижения мировых стандартов комплекса услуг по обслуживанию и развитию воздушного движения, его инфраструктуры;
разработку и реализацию программ и проектов по техническому перевооружению, модернизации и развитию системы ОВД Российской Федерации;
участие в осуществлении перевода органов управления воздушным движением в особый период с мирного на военное положение;
обеспечение доведения необходимых мероприятий по защите государственных секретов в системе ОВД Российской Федерации;
участие в оказании помощи воздушным судам, терпящим или Потерпевшим бедствие, обеспечение безопасности полетов, осуществляемых в районах стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций;
участие в разработке проектов международных соглашений, законодательных и подзаконных актов, стандартов и норм, определяющих порядок функционирования на территории Российской Федерации служб системы ОВД;
участие в рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы системы ОВД в федеральных органах исполнительной власти;
осуществление мероприятий по охране окружающей среды;
представление интересов Российской Федерации при взаимодействии с компетентными органами иностранных государств, международными организациями и пользователями воздушного пространства Российской Федерации по вопросам управления воздушным движением, контроля и использования воздушного пространства, создания, развития и совершенствования наземной базы (средств) управления воздушным движением и радиотехнического обеспечения полетов.
Отношения Корпорации и дочерних компаний строятся на основе централизации стратегических и финансовых функций.
На уровне Корпорации должны решаться вопросы:
установления технологических норм и процедур;
принятия решений о направлениях развития и модернизации;
закупки оборудования;
заключения соглашений с пользователями воздушного пространства Российской Федерации;
заключения кредитных соглашений;
выработки и проведения тарифной политики;
взимания платы за аэронавигационное обслуживание;
утверждения смет финансирования текущей деятельности дочерних компаний;
принятия решения о выборе схем, условий и порядка финансирования проектов;
управления структурой капитала;
координации деятельности дочерних компаний;
формирования и проведения единой кадровой и социальной политики.
Корпорация от своего имени заключает Соглашения с пользователями воздушного пространства об аэронавигационном обслуживании. Во исполнение этих соглашений Корпорация заключает договоры со своими дочерними компаниями, предметом деятельности которых является непосредственное предоставление аэронавигационных услуг.
Для эффективного выполнения возлагаемых на Корпорацию обязанностей необходимо создать в ее структуре следующие органы управления: Наблюдательный совет; Президент; Правление; Инвестиционный совет; другие органы управления, создаваемые по решению Наблюдательного совета и Президента Корпорации.
Современное состояние Единой системы России
В настоящее время в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года N 605 "О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Российской Федерации" (23) Министерство обороны Российской Федерации осуществляет полное государственное регулирование использования воздушного пространства, а Федеральная служба воздушного транспорта России - государственное регулирование использования той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов.
Регулирование и организация использования воздушного пространства Российской Федерации возложены на Единую систему, состоящую из военной и гражданской подсистем. Структура и функции руководящих и оперативных органов Единой системы определены Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 года N 1084 (24).
Координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций в области организации использования воздушного пространства, а также функционирования, финансирования, модернизации и развития Единой системы осуществляет Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства Российской Федерации, образуемая Правительством Российской Федерации (25).
Руководство и контроль за деятельностью оперативных органов военной подсистемы осуществляет Управление по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Министерства обороны Российской Федерации (26). Оперативными органами военной подсистемы являются войсковые части (военные секторы центров Единой системы), подчиненные этому Управлению в специальном отношении.
Руководство и контроль за деятельностью оперативных органов гражданской подсистемы осуществляет Управление государственного регулирования организации воздушного движения Федеральной службы воздушного транспорта России (27). Функции оперативных органов гражданской подсистемы осуществляют организации аэронавигационного обслуживания, являющиеся дочерними предприятиями федерального унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации"
Таким образом, в соответствии с полномочиями по государственному регулированию, предоставленными Воздушным кодексом Российской Федерации, военные органы Единой системы планируют использование воздушного пространства и обеспечивают разрешительный порядок его использования во взаимодействии с гражданскими органами Единой системы. Указания военных органов Единой системы по вопросам разрешения (запрета) использования воздушного пространства являются обязательными для гражданских органов.
Регулирование системы всегда было одним из наиболее важных и трудно решаемых вопросов. Это обусловлено тем, что система по своей сути является военно-гражданской, и одной из важнейших задач регулирования является нахождение разумного компромисса между интересами военного и гражданского ведомств.
Итак, реалии нынешнего дня таковы, что воздушное пространство используется различными ведомствами, авиакомпаниями и организациями. Основными пользователями воздушного пространства прежде всего являются гражданская и государственная (военная) авиация. Учитывая то обстоятельство, что воздушное пространство, в котором осуществляются полеты гражданской, государственной и экспериментальной авиации, а также деятельность других организаций, которая может представлять собой угрозу безопасности полетов, является единым целым, в этих условиях особую значимость приобретают вопросы военно-гражданской координации ИВП и УВД.
При этом к числу основных задач военно-гражданской координации процессов планирования ИВП и УВД можно отнести обеспечение условий для:
1. Достижения и поддержания высокого уровня безопасности полетов гражданской, государственной и экспериментальной авиации;
2. Корректного планирования использования воздушного пространства в интересах всех на всех стадиях, фазах и этапах планирования, с учетом всех существенных факторов, особенно установленных запретов и ограничений;
3. Эффективного управления воздушным движением: с высокой оперативностью, качеством, бесконфликтностью, с минимальными задержками и минимальными отклонениями от планов по ИВП и УВД;
4. Оперативной адаптации действий органов управления воздушным движением к изменениям планов и условий выполнения полетов (особенно к изменяющимся метеоусловиям и введенным ограничениям по использованию воздушного пространства);
5. Создания благоприятных условий для решения задач боевой подготовки военной авиации;
6. Создания благоприятных условий для обеспечения высокой регулярности и экономичности полетов гражданской и другой авиации.
Практическое решение задач планирования ИВП и УВД осуществляют соответствующие оперативные органы (центры), ведомственные командные пункты, аэродромные диспетчерские пункты, местные диспетчерские пункты и другие органы. В большинстве случаев в центрах системы ИВП и УВД совместно (или параллельно) работают гражданские и военные специалисты. Поэтому от оперативности и качества их взаимодействия в значительной степени зависят эффективность использования воздушного пространства, надежность управления воздушным движением и в конечном итоге безопасность полетов. Формализацию процедур взаимодействия гражданских и военных должностных лиц органов по ИВП и УВД целесообразно осуществлять в виде специальных "Инструкций по взаимодействию...", разработанных с учетом рекомендуемой практики ИКАО, национальных особенностей организации и производства полетов и ОрВД РФ (28).
В соответствии с Концепцией модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2000 года N 144 (29) Единая система, действующая в настоящее время на основе совмещения гражданской и военной подсистем, имеет ряд недостатков, в том числе:
несовершенство административного руководства Единой системой и ее оперативными органами;
несовершенство координации деятельности оперативных военных и гражданских органов Единой системы;
несовершенство организации проведения единой технической политики при создании и эксплуатации техники для решения задач Единой системы;
несовершенство материально-технического обеспечения Единой системы;
несовершенство организационно-мобилизационного и технического планирования по переводу центров Единой системы с мирного на военное положение;
необходимость организационно-штатной перестройки Единой системы при переходе с мирного на военное положение.
При переходе воздушного транспорта на новые экономические отношения в структуре управления гражданской авиации произошли существенные изменения. Наряду с государственными появились негосударственные предприятия и организации. Их создание носило стихийный характер. В результате некоторые службы по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, а также базы эксплуатации радиотехнического оборудования и связи оказались в составе вновь образованных предприятий, а некоторые сохранились в составе старых государственных структур. В итоге управление гражданской частью Единой системы в настоящее время осуществляют организации с дублирующими функциями и обязанностями и с различным пониманием приоритетов при выполнении основных задач.
Для обеспечения целостности Единой системы и рациональной организации использования воздушного пространства на всей территории Российской Федерации необходимо создать управленческую структуру гражданской подсистемы, которая позволит обеспечить:
а) единую ответственность за организацию и безопасность воздушного движения;
б) централизацию использования воздушного пространства на основе государственной системы приоритетов;
в) равные права всех пользователей воздушного пространства;
г) комплексное использование технической базы гражданской и военной подсистем;
д) эффективное взаимодействие участников процесса управления;
е) приоритет интересов гражданской подсистемы в целом над экономическими интересами отдельных организаций по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением;
ж) единство имущественного комплекса гражданской подсистемы.
Основой такой структуры является федеральное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения Российской Федерации".
Создание и наделение этого предприятия и его дочерних предприятий функциями оперативных органов гражданской подсистемы соответствует Воздушному кодексу Российской Федерации и заложенным в нем принципам государственного контроля воздушного пространства и регулирования воздушного движения.
Процесс объединения в рамках указанного федерального унитарного предприятия всех предприятий по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, а также баз эксплуатации радиотехнического оборудования и связи должен быть завершен в короткий срок (30).
Таким образом, приоритетной проблемой в области использования воздушного пространства в настоящее время является совершенствование организационно-функциональной структуры Единой системы в условиях развивающейся рыночной экономики.
С этой точки зрения Федеральная программа, разработанная в 1993-1994 годах и утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 1995 года N 368 (31), требует корректировки.
Как известно, она определяет стратегию модернизации ЕС ОрВД и перечень мероприятий по ее организационно-функциональному и техническому совершенствованию в соответствии с Основными положениями военной доктрины Российской Федерации и концепции CNS /АТМ ИКАО. Финансовое обеспечение Федеральной программы строилось исходя из предполагаемого подъема экономики страны и увеличения объема авиаперевозок, начиная с 1995 года. Однако сокращение бюджетного финансирования Единой системы, а также отсутствие стабильных и достаточных по объему внебюджетных финансовых потоков, направляемых на ее поддержание и развитие, привели к тому, что среднегодовые темпы реализации мероприятий Федеральной программы находятся на низком уровне и не имеют тенденции к ускорению.
Корректировка Федеральной программы предполагает уточнение целей и сроков реализации ее этапов с учетом планируемого поступления финансовых средств. При этом не изменяется конечная цель - внедрение в Российской Федерации перспективной Единой системы на базе концепции CNS/ATM ИКАО. Так как Федеральная программа расчитана на период до 2005 года (а внедрение перспективной системы организации воздушного движения в полной мере даже на Западе ожидается в2010-2015 годах (32)), во вновь планируемых мероприятиях Федеральной программы необходимо прежде всего предусмотреть создание в Российской Федерации основных элементов аэронавигационной системы - систем связи, навигации и наблюдения с использованием как спутниковой, так и традиционной технологий. При корректировке Федеральной программы в первоочередном порядке следует учитывать вопросы обеспечения обороноспособности страны.
* * *
Надо помнить, что основная цель совершенствования Единой системы заключается в том, чтобы использование воздушного пространства и организация воздушного движения страны были безопасными, как минимум не обременительными для государства, адаптированными в мировую систему управления воздушным движением. Эта цель общая, и важно учитывать различные точки зрения по рациональному использованию такого богатства страны, как воздушное пространство.
В этом смысле, на мой взгляд, заслуживает внимания океаническая концепция, предлагаемая Мурманским районным центром ЕС ОрВД РФ. Дело в том, что в настоящее время ОВД, например, в высоких широтах осуществляется (номинально) несколькими РЦ. Фактически оно как таковое отсутствует вследствие как проблем технического характера (удаленность, отсутствие постоянной двухсторонней связи и т. д.), так и низкого уровня потребности в ОВД из-за малой интенсивности воздушного движения в высоких широтах. Поэтому сейчас возможны полеты международных воздушных судов через Северный полюс без координации с полярными РЦ России, границы которых сходятся в этой точке. После начала движения по кроссполярным трассам ситуация качественно изменится. Резко увеличится потребность в ОВД, поисково-спасательном обеспечении и координации деятельности всех заинтересованных органов. Вследствие этого жизнь потребует реорганизации продекларированной сейчас структуры ОВД (33).
Рекомендации ИКАО по военно-гражданской координации
По мнению Межгосударственного авиационного комитета при определении организационно-правовых основ взаимодействия военных и гражданских органов Единой системы необходимо использовать рекомендации ИКАО по процедуре военно-гражданской координации ИВП и УВД.
В соответствии с Конвенцией о международной гражданской авиации каждое государство может ограничить или запретить полеты воздушных судов (далее именуется - ВС) других государств над определенными зонами своей территории в целях военной необходимости или общественной безопасности (ст. 9).
При выполнении своих задач органы обслуживания воздушного движения (далее именуется - ОВД) организуют и осуществляют тесное взаимодействие с военными полномочными органами, ответственными за осуществление деятельности, которая может затрагивать полеты гражданских ВС.
Примерами военной деятельности, которая может создавать угрозу гражданским ВС и которая должна координироваться с органами ОВД, могут быть:
1. Учебные стрельбы или испытания любого вида оружия класса "воздух-воздух", "воздух-земля", "земля-воздух", "земля-земля", проведенные в данном районе и которые могут затрагивать гражданское воздушное движение;
2. Воздушные парады, тренировочные полеты и преднамеренные сбросы предметов или авиадесантников;
3. Запуск и возвращение космических кораблей;
4. Операции в конфликтных районах или в районах потенциальных военных конфликтов, если они представляют потенциальную опасность для гражданского воздушного движения.
Между органами обслуживания воздушного движения и соответствующими военными органами достигается договоренность в отношении незамедлительного обмена информацией, относящейся к безопасности, беспрепятственному производству полетов гражданских ВС.
Органы обслуживания воздушного движения либо на текущей основе, либо по запросу обеспечивают соответствующие военные органы необходимым планом полета и другими данными, относящимися к полетам гражданских ВС, при этом устанавливаются специальные правила для обеспечения установления принадлежности данного ВС, обеспечения его навигационным наведением, необходимым для устранения потребности в перехвате (приложение 11 к Конвенции, ст. 5).
Приготовления к деятельности, создающей опасность для гражданских ВС над территорией государства или над открытым морем, необходимо координировать с соответствующими полномочными органами ОВД.Эта координация осуществляется заблаговременно для обеспечения своевременной публикации информации о такой деятельности и с целью обеспечить оптимальные условия, которые позволят избежать создания опасностей для гражданских ВС.
При определении этих условий необходимо учитывать следующее:
а) места или районы, время и продолжительность данной деятельности следует выбирать таким образом, чтобы избежать закрытия или изменения установленных маршрутов ОВД, блокирования наиболее экономичных эшелонов полета или задержек регулярных полетов ВС, кроме случаев, когда нет другого выбора;
б) размеры воздушного пространства, выделенного для данной деятельности, следует, по возможности, сохранять небольшими;
в) следует обеспечить прямую связь между полномочным органом ОВД и военным органом, осуществляющим такую деятельность.
Соответствующие полномочные органы ОВД несут ответственность за выпуск и распространение информации, касающейся данной деятельности (приложение 11 к Конвенции, ст. 2).
В случаях, когда в связи с военной деятельностью для гражданских ВС устанавливаются временные ограничения в отношении маршрутов или высот, управляющий военный орган должен информировать соответствующий орган ОВД о начале и окончании такой деятельности, а также о периодах ее временного приостановления, позволяющих проводить гражданские ВС через район деятельности.
Предупреждения гражданских ВС об опасности и необходимости отклониться от курса обычно должны, как правило, согласовываться с соответствующим органом ОВД и выдаваться только им, если не была установлена другая процедура координации.
В чрезвычайной аварийной ситуации военный орган может передать прямое предупреждение воздушному судну по аварийному ОВЧ - каналу на частоте 1, 5 мГц.
Более подробные рекомендации ИКАО по координации действий между военными полномочными органами и полномочными органами ОВД в зоне военных конфликтов приведены в "Руководстве по мерам безопасности, принимаемым в связи с военной деятельностью, потенциально опасной для производства полетов гражданских ВС" (ДОС 9554-А/532) (34).
На практике не всегда удается изыскать единое решение проблемы координации между гражданскими и военными полномочными органами. Однако существуют три главных метода, принятых для облегчения задачи бесконфликтного объединения гражданского и военного воздушного движения.
1. Полное объединение. В этом случае одна объединенная служба представляет ОВД всем ВС независимо от их гражданской или военной принадлежности.
2. Частичное объединение. В этом случае служба ОВД составляется из представителей как гражданского, так и военного персонала, и ОВД предоставляется совместно обоими полномочными органами в общем воздушном пространстве.
3. Параллельная работа. В этом случае ОВД предоставляется раздельно гражданскими и военными полномочными органами. Однако взаимодействие и безопасность обеспечиваются путем соответствующей координации на всех уровнях.
Одним из эффективных средств координации является создание национального авиационного координационного органа. В ряде государств такие органы существуют под различными названиями. Независимо от наименования функцией такого органа всегда должно быть решение на взаимной основе общих проблем гражданской и военной авиации.
Задачей координационного органа является разработка национальных правил и процедур ОВД, утверждаемых и внедряемых соответствующими гражданскими и военными полномочными органами.
При составлении таких правил и процедур рекомендуется руководствоваться следующими положениями:
а) процедуры должны по возможности соответствовать правилам и инструкциям по гражданской авиации, разработанным ИКАО или данным государством;
б) аэронавигационные средства и наземные службы, необходимые для гражданского или военного использования, следует обеспечивать совместно или на общей объединенной основе;
в) следует предусмотреть, чтобы персонал гражданских и военных органов ОВД в равной степени отвечал стандартам подготовки и квалификации на основе применяемых положений ИКАО;
г) ни военному, ни гражданскому полномочному органу не следует в одностороннем порядке устанавливать контролируемое или резервируемое воздушное пространство ограничения полетов;
д) дублирования работы в научно-экспериментальной и практической областях следует избегать, а наземным оборудованием и видами обслуживания следует пользоваться совместно при наличии практической возможности.
При этом следует выработать:
общие термины и сокращения для применения всеми пользователями воздушного пространства, чтобы избежать путаницы при ведении связи и корреспонденции, такими терминами и сокращениями, по возможности, должны быть термины и сокращения, выработанные и опубликованные ИКАО;
общие правила и процедуры применительно к гражданскому и военному воздушному движению, исходя из соответствующих положений ИКАО, для использования как гражданскими, так и военными ВС. Эти правила при необходимости следует дополнять общими и специальными положениями эксплуатационной практики и общими процедурами. Их следует публиковать в форме, облегчающей перекрестную ссылку на них со стороны обоих пользователей.
Планы в отношении организации использования воздушного пространства гражданским и военным полномочным органам следует разрабатывать сообща, учитывая:
требования национальной безопасности;
требования к безопасности, гибкости и экономичности воздушного движения;
желательность совместного использования воздушного пространства путем предоставления соответствующего обслуживания, включая радиолокационное;
совместимость производства гражданских и военных полетов в одном и том же районе;
сведение к минимуму случаев резервирования воздушного пространства и ограничения полетов;
периодический просмотр и оценку потребности в ограничении воздушного пространства;
рассмотрение возможных последствий несовместимости гражданского и военного навигационного и связного оборудования;
необходимость совместных консультаций перед созданием новых аэродромов, военных сооружений, навигационных и прочих средств, которые могут оказать влияние на организацию использования воздушного пространства.
При проведении военных учений, оказывающих влияние на аэронавигацию, следует координировать деятельность таким образом, чтобы заранее установить четкое взаимодействие между организаторами учения и соответствующими гражданскими полномочными органами.
В целях обеспечения более тесного взаимодействия и личного взаимопонимания гражданский и военный персонал ОВД должен иметь по возможности максимальную общую подготовку на основании единых стандартов, а эксплуатационные процедуры гражданских и военных служб должны основываться на одних и тех же принципах и быть идентичными, если это возможно. Следует в полной мере учитывать соответствующие положения ИКАО.
В руководстве по планированию обслуживания воздушного движения (ДОС 9426-А/24, гл. 2) (35) подчеркивается, что в основу практического воплощения координации деятельности гражданских и военных органов положен принцип, заключающийся в том, что максимальный уровень безопасности и эффективности в ИВП достижим в условиях, когда гражданское и военное воздушное движение осуществляется в рамках общей системы и все ВС в пределах национального воздушного пространства подчиняются общим правилам полета и процедурам управления воздушным движением.
В некоторых государствах практикуется прикреплять военный персонал к гражданским органам ОВД, и наоборот, гражданский персонал к деятельности военных подразделений для использования на рабочих местах как диспетчерского, так и процедурного управления. При некоторых условиях военные полномочные органы передают ответственность за координацию повседневной деятельности гражданскому персоналу ОВД, при этом необходимо предусмотреть инструктаж диспетчеров в отношении военных полетов (36).
1 Воздушный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997 г. N 12), (далее именуется - Воздушный кодекс РФ), ст.ст. 11, 14, 18.
2 Анализ Научного экспериментально-исследовательского управления Министерства обороны РФ (далее именуется - Анализ НЭПУ Минобороны РФ). С. 9.
3 Пояснительная записка по ЕС ОрВД Управления по ИВП и УВД Минобороны РФ. C.I.
4 См.: Анализ нарушений порядка использования воздушного пространства Российской Федерации за первое полугодие 2000 года (Управление ИВП и УВД Минобороны РФ).
5 Концепция модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000 г. N 9), (далее именуется - Концепция), ст. II.
6 См.: Свод законов СССР, т. 8. С.293.
7 См.: Сборник документов "Единая система управления воздушным движением СССР", М.: Воениздат.1988 г.
8 Постановление Правительства Российской Федерации от 3.05.1994 г. N 424 "О совершенствовании функционирования и развития системы организации воздушного движения в Российской Федерации" (СЗ РФ 1994 г. N 3).
9 См.: Анализ НЭИУ МО РФ. С. 9-13.
10 См.: САПП РФ 1993 г. N 20.
11 См.: САПП РФ 1993 г. N 31.
12 См.: СЗ РФ 1994 г. N 25.
13 См.: СЗ РФ 1994 г. N 3.
14 См.: Российская газета от 4.05.1995 г. С. 10.
15 См.: ст. II Воздушного кодекса РФ.
16 Постановление Правительства Российской Федерации от 27.03.1998 г. N 360 "О Федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" (СЗ РФ 1998 г. N14).
17 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2000 г. N 344.
18 Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 1996 года N 382 "О совершенствовании системы государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации".
19 Постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 1996 года N 583 (СЗ РФ 1996г. N 21), Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 года N 996 (СЗ РФ 1996 г. N 37).
20 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 ноября 1999 года N 1319 "Об утверждении Положения о Федеральной службе воздушного транспорта России" (СЗ РФ 1999 г. N 49).
21 См.: Анализ НЭИУ МО РФ. С. 1-9.
22 См.: Анализ НЭИУ МО РФ. С. 4.
23 См.: СЗ РФ 1998 г. N 26.
24 См.: СЗ РФ 1999 г. N 40.
25 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 605 (СЗ РФ 1998 г. N 26).
26 См.: Положение об Управлении по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Министерства обороны Российской Федерации (приложение N 1 к Приказу Министра обороны Российской Федерации и директора Федеральной авиационной службы России 1999 года N 17 / 6).
27 См.: Положение об Управлении государственного регулирования организации воздушного движения Федеральной авиационной службы России (приложение N 2 к Приказу Министра обороны Российской Федерации и директора Федеральной авиационной службы России 1999 года N 17/6).
28 Разработка Межгосударственного авиационного комитета (далее именуется - Разработка МАК). С. 1-2.
29 См.: СЗ РФ 2000 г. N 9.
30 См.: СЗ РФ 2000 г. N 9.
31 См.: Российская газета от 4.05.1995 г. С. 10.
32 См.: СЗ РФ 2000 г. N 9.
33 См.: Предложения Мурманского РЦ по организации океанической системы регулирования ИВП и УВД.
